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凤阳法院对当前土地承包经营权纠纷探析

　　近年以来，随着国家实施粮食直补、取消农业税等一系列惠农政策以及因农产品价格上涨等原因，激发了农民农业生产积极性，土地承包纠纷大量增加。近日,安徽省凤阳县人民法院对三年来审结的土地承包纠纷案件、当地土地承包仲裁机构办理的案件及部分乡镇人民政府、基层调解组织调解的案件进行统计,分析该类案件的特点及目前审判中存在的突出问题，并提出对策和建议。

　　一、案件特点

　　2007、2008、2009年凤阳法院共受理农村土地承包合同纠纷案件149件，审结149件，类型包括土地承包经营权确认、土地承包经营权侵权、承包地征收补偿费用分配、土地承包经营权流转纠纷等。

　　(一)侵害合法土地权益案件增多，案件整体呈上升趋势。上述统计数据中，强行侵占集体土地、农户承包地或抢耕他人弃耕撂荒地、拒绝返还代耕地等，对合法承包经营权或集体土地权益进行侵害的案件有58件，占39%，侵占土地承包经营权人土地征收补偿款的有10件。

　　(二)村民委员会违反法律、政策发包和其他不规范土地行为引发了大量纠纷。在上述统计中占42%，有63件，出现了一部分农民失去土地，另一部分农民拥有更多甚至双份土地的现象,当事人对立情绪大，不断纠斗、缠访缠诉，影响了基层社会稳定。一是把一轮承包人在一轮承包期间因税费负担重、劳动力不足、外出务工、户籍外迁或其他原因撂荒、代耕、弃耕的土地在二轮延包时发包给他人或部分发包给他人。违法调整减员农户土地或变相剥夺妇女土地承包经营权。二是在土地征收或土地流转中侵害农民合法土地权益，如侵占补偿款、强行收回已合法流转的土地等。

　　(三)土地经营权流转纠纷增多。土地承包经营权以转包、出租、互换或其他方式合法流转给受让方后，承包方毁约引起的土地承包经营权流转纠纷也占有一定比例。

　　(四)多元化和多渠道的纠纷解决机制逐渐形成。2006年，凤阳县被农业部列为土地承包纠纷仲裁工作首批试点县之一，最先开展了仲裁试点工作，三年仲裁案件百余件，裁决和调解结案各半。不服裁决提出诉讼24件，占全部仲裁案件的 28%，凤阳法院审结的149件案件中，判决67件，调解或经调解撤诉82件，调解撤诉率达55%。乡镇人民政府、村民委员会、人民调解组织也承担了大量的土地承包纠纷调解工作,多元化和多渠道纠纷解决机制逐渐形成。

　　(五)集体诉讼多、涉案上访多和审理难、执行难。二轮土地延包至今近十年，土地现状已有较大改变，有的被退耕还林栽上树木，有的用于整修农田水利设施或被征收，有的历经多次流转或分散发包给多个农户，案件通常涉及三、五个承包户，多者可涉及几百个。尤其是对十年前的土地二轮延包提出的确认承包权诉讼，普遍面临时间跨度大、当事人多、举证困难、承包现状和权属复杂、执行难等问题。

　　二、当前土地承包案件审判中存在的突出问题

　　(一)不能全面正确理解中央政策精神，忽视政策指导作用。一是不能全面正确理解稳定和完善农村土地承包关系的政策精神，没有严格依照政策和法律规定保护几种特殊情形下失地农民土地承包经营权。二是处理不好政策和法律的关系甚至把依法审判与发挥政策指导对立起来，裁判普遍缺少政策解读和说理。三是个别案件裁判结果背离政策精神，司法理念、审判方法论和价值导向出现问题。

　　(二)土地承包法律法规和物权基本理论理解掌握不够，法律适用水平有待进一步提高。一是对土地承包合同、土地承包经营权和土地承包经营权证性质和效力认识还存在的误区。没有全面正确理解《物权法》关于物权登记一般原则与土地承包经营权登记之间的区别，认可土地承包经营权意思主义物权变动模式，在诉讼中却忽视对当事人意思表示的载体——合同效力的审查。把土地承包合同错误认定为行政合同，把土地承包经营权证错误认定为设权凭证，甚至出现只认证不审权、有证即合法有权、确权须先撤证和运用消灭时效否定物上请求权的错误做法。二是少数案件没有严格依法确认合同效力，法律适用不统一、裁判结果存在严重冲突。仲裁机关对村委会二轮延包时未经原一轮承包人同意将代耕地、撂荒地、弃耕地另行发包的行为均予以了纠正，裁决二轮合同无效，将土地返还原一轮承包人，法院对符合上述情形的大部分案件做出了和仲裁机构相同裁判，当事人反应平静。但少数案件，仲裁机构和法院以及上下级法院之间法律适用和裁判结果大相径庭。

　　案例:范某诉某村民委员会土地承包经营权纠纷案，一轮承包期间范某丈夫去世，三个女儿陆续出嫁(户口未外迁也未在嫁入地参加承包获得土地)，二轮延包时，村委会未经民主议定程序将范某大部分土地发包给代耕人张某，范某仲裁获胜，但在村委会和第三人张某未提供范某自愿交回土地直接书证和经民主议定及审批证据的情况下，一、二审均判范某败诉,该案对出嫁妇女承包权保护没有充分考虑，如果范某三个女儿提出承包请求，法院必将陷入两难境地或作出矛盾判决。

　　三、解决农村土地承包纠纷的对策和建议

　　(一)坚持社会主义法治理念，全面正确理解和适用政策。

　　贯彻落实党的的方针政策，是社会主义法治理念对审判工作的基本要求，也是司法坚持党的领导最具体和最客观的体现，土地承包纠纷审判是一项政策性极强的工作，必须树立强烈的政策意识和坚定的社会主义法治理念，提高依据政策指导和开展审判工作的能力。

　　一是全面加强政策学习，正确理解把握政策精神。2004至2008年中共中央1号文件、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等等，是目前解决农村土地承包纠纷最重要的政策依据，安徽省委、省政府对上述政策也出台了贯彻落实意见，主要精神和措施是一致的。

　　关于稳定和完善农村土地承包关系。中央和国务院关于土地承包一系列政策，政策重心和首先强调的都是稳定土地承包关系。承包经营方式和承包期限长期稳定。家庭承包经营方式、三十年及更长时间的土地承包期限的政策规定则被《土地管理法》、《物权法》、《土地承包法》直接采用。土地承包经营现状尽量保持不变和稳定。土地承包期再延长30年，是指在第一轮土地承包的基础上再延长30年，是一种续包和延包性质，不是重新发包。在保持绝大多数农户土地承包关系稳定，即“增人不增地，减人不减地”的前提下，根据实际需要可对个别人地矛盾突出农户小范围适当调整，调整方案必须经过严格的民主议定和审批程序。