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农村集体土地承包经营权证二个裁判

　　本人前一阵子办理了二件有关收回农村集体土地承包经营权证诉讼案件，是一个案件二个诉讼，该案权利人的权利维护得颇为艰难。本人认为，该艰难折射出的问题是有些行政机关工作人员乃至法院的审判人员在物权和债权关系的处理上存在一些误区。由于这些误区有一定的历史根源，有一定的普遍性。它对行政机关依法行政、对法院依法裁判、对广大农民的农村集体土地承包经营权的保护意义重大，所以有必要加以辨析。

　　案发经过及裁判

　　2006年4月，史某享有土地承包经营权的田地被刘某翻土，准备耕作，即被侵占。刘某侵占的理由是，该块地在第一轮承包时是他享有承包经营权的，在第二轮发包时他不知道，现在还应该归他承包，且史某与他虽是同村，但不是这块地所在组的村民，所以他不应对这块地享有承包经营权。由于这涉及到侵犯自己享有的合法承包经营权，于是史某向法院提起了侵权民事诉讼。经法院审理查明，刘某第一轮土地承包经营权发包时除承包到这块地外，还包有其他田地。在第二轮承包时，对其他田地他相继继续获得了承包经营权并取得了农村集体土地承包经营权证。据史某陈述，这块地他之所以会在第二轮承包时会承包到，是因为刘某在第一轮承包后不久的1985年因为粮价低而税费不少,故将这块田地退给了村里，村里又重新发包给自己的。对重新发包一事，村委有证明认可。

　　正当法院对该案行将判决的时候，史某所在××村的镇政府张贴了一个《关于收回××村××组史××农户农村土地承包经营权证的公告》(以下简称《公告》)。《公告》抬头的告知对象是××村各农户。公告认为：史某不是该承包地所在组的村民，故他们不符合发证的条件，该证应被依法收回。但史某无正当理由拒绝交证，故根据《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等有关文件精神，为切实规范农村土地承包管理，由××村委会提出申请，经镇农村经营管理部门审核，同意收回该证。

　　于是审理本案的法官认为，《公告》使得史某争议承包地的权源丧失。由于本案实际上是土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》是属于行政机关处理的事项，于是据此作出了驳回史某起诉的裁定。

　　史某对《公告》不服，向市行政复议机关提出行政复议。市复议机关经审查，认为该《公告》有不妥之处，镇政府不久便主动撤销了《公告》但，本案并未就此结束。就在镇政府作出撤销《公告》后不久，镇政府又作出了《关于收回××村××组史××户<农村集体土地承包经营权证>的决定》 (以下简称《收回决定》)。理由还是史某跨组承包土地应撤销。原来镇政府以上撤销《公告》只是认为形式有误，实体上认为还是正确的。《收回决定》的依据主要是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》[中办发(1997)16号](以下简称《通知》)第二条第二项和《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《承包法》)第十二条第一款。

　　在本案中，镇政府始终认为，根据以上法律政策规定，村民小组的土地属于村民小组全体成员所有，应该有该村民小组成员承包，由于史某跨组承包土地是违反这一要求的，所以应注销收回他的农村集体土地承包经营权证。

　　史某不服，于是提起了行政诉讼。在庭审过程中，本人认为，作为行政机关作出行政决定，应该有法律依据，现在单从镇政府《收回决定》所列法律、政策依据来说，不能得出跨组承包农地是一概无效的结论。*据此，镇政府所作该《收回决定》是无法律依据，应该予以撤销，这是其一;其二，从法理上来说，镇政府的该具体行政行为也是立不住脚的。现在镇政府作出《收回决定》的依据是认为史某不具备以家庭为基础的农村承包关系的承包土地的资格，而根据《承包法》规定，不管是家庭承包还是其他方式的承包，承包农户与发包方确立承包关系的纽带是承包合同，因此，是否具有承包农村集体土地的资格这实际上是一个土地承包合同问题。农业部颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》(以下简称《管理办法》)第2条也规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”(由于镇政府作出《收回决定》是在《物权法》施行前，故不引用《物权法》的相关规定)。由此，史某取得跨组土地的承包经营权证这个物权凭证的前提是与发包方确立农村土地承包经营权合同关系，跨组承包违法与否也应建立在这个法律关系之上。现在在该合同关系尚合法存在的前提下，就收回史某的承包经营权证，产生的后果就是镇政府收回的是可能存在合法土地承包合同关系的承包经营权证，这显然是错误的。现在要使镇政府的《收回决定》符合法律逻辑，就必须要首先解决史某与发包方所存在的农村集体土地承包合同关系是否有效的问题。而这个问题不是行政诉讼所能解决，因为按照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定，承包合同纠纷是民事纠纷，故这只能通过民事诉讼程序解决。

　　但镇政府认为，《收回决定》是行政行为，不需要与物权行为，合同的债权行为挂起勾来，并与其的存在与否作为前提。史某不具有跨组承包土地的资格与农村集体土地承包合同关系中的承包资格不是同一个概念，史某具不具备跨组承包土地的资格是镇政府的审查范围，它与史某具不具备跨组承包土地合同关系的主体资格是二回事。在本案中，镇政府只要查明史某与承包的土地不是同一个村民小组的，便可以依职权收回史某的承包经营权证。

　　法庭经审理后认为，镇政府作出《收回决定》是镇政府的行政纠错机制使然，属合法行政行为，故而驳回了原告的诉讼请求。至此，史某享有的农村集体土地承包经营权的土地被侵犯提起的一个民事诉讼，一个行政诉讼均以被驳回告终。本人认为，法院在裁判这二个案件所持理由均是可商榷的。

　　关于民事诉讼部分

　　审理本案的法官在驳回史某起诉的裁定中认为，镇政府撤销承包经营权证的《收回决定》使得史某争议承包地的权源丧失。又，由于本案实际上是土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》是属于行政机关处理的事项。该理由立不住脚之处在：

　　一、本案不能适用《土地管理法》，应该适用《中华人民共和国农村土承包法》(以下简称《承包法》)。