陕西榆林白玉录律师网站

【劳动纠纷】农民工维权的困难和经验

陕西东源律师事务所       白玉录 律   师

【内容摘要】  随着《劳动法》、《劳动合同法》等劳动法律、法规的施行，我国开始对计划经济体制下的固定工制度进行改革，但在劳动力市场化逐步调节和农村劳动力向城镇不断转移的过程中，虽然国家陆续出台的一系列配套的政策、法律、法规和司法解释适度向农民工倾斜并对农民工加大保护力度，但是因为固有的计划经济体制下留下的传统思想观念和社会现实，使农民工这样一个相对庞大的中间阶层的合法权益得不到及时、有效的保护。而在具体的司法实践中，如何更好地保护他们的利益，在平等的法律保护过程中又存在一定的法律障碍，这一现状的存在体现了法律的失缺和保护机制的不畅。笔者在本文中就律师在执业过程中涉及农民工维权的法律问题做一粗浅论述，包括：农民工的法律概念、农民工与劳动者的区别、农民工合法权益保护的现状、对农民工权益保障的救济途径等。

【关键词】  农民工   劳动者  权益保障   司法救济途径   案例 

一、农民工的法律概念

笔者认为，农民工是具有中国特色的社会经济发展过程中在法律、政策体系中出现的一个新概念，是指生活在农村的一大批劳动者为了增加收入，过上好日子并使自己的子女能和城镇居民的子女享有基本同等的受教育权、就业权等而创造社会价值和财富的一类劳动者的统称。通俗的讲就是进城务工的农民。严格意义上讲，农民工并不是一个法律概念，在《劳动法》施行前，我国在计划经济体制下形成的临时工、合同工（相对应的概念是固定工或正式工）的概念都有明确的法律或政策依据，时至现在仍有人在使用；但随着《劳动法》于1995年1月1日起施行，临时工这一概念在法律概念中逐步消失，合同工的概念逐步得到人们的认可，但是仍有计划经济体制下的色彩。

二、农民工与劳动者的区别

依笔者之见，农民工和劳动者在本质上是一致的，从宏观上讲我们每一个人都是劳动者，都是中国农民的儿子，在成长的道路上或多或少都留有农民的影子，在这个意义上讲农民工等同于劳动者；从法律和政策的层面讲，二者又有一定的区别，尤其是在现阶段国家加大对农民工的保护和三农问题提到重要的议事日程上后尤为明显，表现在实践中就是：一是农民工是弱势群体，合法权益时有侵害而得不到平等保护，因此需要加大保护力度并在政策层面向农民工倾斜；二是在企业、公司等用人单位里所谓的农民工和非农民工在待遇、福利、劳动保护上仍然有所区别；三是传统的思想观念束缚了农民工的思想，农民工自认为自己就应该和其他城镇劳动者有所区别，且固定工和合同工是不同的，谁让咱们是农民呢！当然，80后的农民工的思想观念已经有了很大的转变；四是一系列关于农民工权益保护的政策、法律文件和惠农政策的出台，加深了人们对二者有区别的意识，从而实行区别对待；五是农民工受教育的程度、社会经验、法律知识和其他城镇劳动者相比，明显不能相提并论，造成了农民工维权的困难。

三、农民工合法权益保护的现状

进入二十一世纪，随着我国城镇化进程的加快发展，大批农民从土地上走出来，成为劳动法律概念上的劳动者，涌向大都市建设的大潮中，随之而来的是他们的合法权益得不到应有的维护，从而引发一系列的社会问题。在这样的时代背景下，才有温家宝总理为农民工讨薪事件、维权农民工代表的出现和近年来全国律协和各省律师协会农民工权益保护组织的诞生等新事物（事件）的出现，而随着《职业病防治法》、《工伤保险条例》和《劳动合同法》等法律、法规的施行，问题仍然接踵而至，用人单位和农民工的博弈也此起彼伏，纠纷时有发生甚至部分案件造成的社会影响非常大，如河南省新密市刘寨镇农民工张海超“开胸验肺”事件就引起了社会各界的广泛关注。因此，如何更好的维护农民工的合法权益成为律师在执业过程中不得不考虑的一个经久不衰的话题。

在当前现有法律、政策体系下，虽然有《劳动法》等相关配套的法律、法规、规章、政策性文件等，但是农民工权益的法律保护问题仍然十分突出。一方面，农民工在农村的部分权利义务由其家庭其他成员代为行使与履行，或者干脆放弃行使权利和履行义务；另一方面，农民工作为劳动法律意义上的劳动者的权利义务则由其本人在企业、公司等用人单位里直接行使与履行。随着经济的发展和城镇化水平的不断提高，农民工队伍也在不断扩大，随之而来的是他们的合法权益得不到应有的保护，农民工的这种双重身份使他们的权利义务严重失衡，承担了许多本不该承担的义务，而他们的权利又难以得到满足和有效的维护。比如拖欠工资得不到及时解决、工伤事故发生后无人支付医药费、社会保障不能与城镇居民同步进行等等，正是在这种情况下，国家才出台了一系列游离于法律之外的政策，造成了在司法实践中保护方式、手段和法律救济途径的的繁杂与混乱。因此，从法律制度和政策层面上消除不合理的障碍，比如适时修改部分法律、法规、取消农民工的政策概念，加大劳动法的执法力度，提高劳动行政部门的执法水平和树立构建和谐社会的指导思想等等。现阶段或在以后一段较长的时间里，加强对农民工权益的维护，既是广大农民工的迫切要求，也是社会发展的客观趋势，而如何从根本上及时、有效的维护农民工的合法权益，值得我们认真反思和在法律实践中进行尝试并积极探索。

四、农民工权益保护的救济途径解析

以《中华人民共和国劳动法》为核心的劳动法律法规体系已经基本建立。劳动法是劳动者权益保障的一般标准，农民工权益保护在法律的层面上并不具有特殊性，因为都是同一法律体系下的劳动者，都是和用人单位建立劳动关系并履行义务和享受权利。只有基于这样的认识才能更好的维护农民工的合法权益，也只有这样才能以积极的态度平等适用劳动法律的规定。现行法律、法规和政策等对农民工的保护本质上和劳动法、劳动合同法等配套法律、法规、规章是一脉相承的，而为什么在司法实践中出现法律救济的不经济，给善良的立法本意大打折扣呢？而且还要出台专门针对所谓的农民工权益保护的法规和政策。

笔者认为，在制订劳动法和与其相配套的法规、规章时，立法本意是好的、善良的，可以说是良法，但是问题不是出在法律制定了多少，而是法律能贯彻执行多少，当然法律救济途径和程序上设计的缺陷也是一个重要的原因。从拖欠工资的追讨、工伤认定申请的提出、劳动能力的鉴定到申请仲裁、从职业病的鉴定到最终的解决等等，如果通过法律规定的程序解决，正常程序一般要经历几个月，如果出现特殊情况，甚至需要几年。虽然随着《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》的施行，对部分案件的解决可能时间不会太长，而且可能还有法律援助律师的介入，但是仔细分析对农民工来说维权成本仍然很高。因此，除涉案金额较大的工伤案件外，很少通过劳动仲裁和诉讼等途径加以解决，即使是涉案金额很大的工伤案件，如果通过法律途径解决，除维权成本高之外，还体现了程序设计上的缺陷和司法资源的浪费。比如一农民工发生在煤矿的一起工伤案件中，如果煤矿不在一个月内提出工伤认定申请，在农民工法律知识不足的情况下可能都不知道自己应该在一年内提出工伤认定申请，即使是知道也是在协商、谈判甚至在采取堵煤矿井口等不正常的手段迫使矿方坐下来谈判并依法赔偿哪怕少赔偿一部分也可以接受成为不可能时，才想到求助律师的帮助或自己去申请工伤认定，工伤认定后还要进行劳动功能障碍等级鉴定，然后再进行劳动仲裁，如果有一方不服还可能从一审开始直至二法院审理结束，这样可能需要两年左右的时间，且对劳动仲裁裁决不满意时一旦起诉到法院，仲裁裁决就没有任何实质性的价值。

五、农民工维权案例

（一）案情概要

2005年6月和2006年8月，陕西省某县的两个农民工惠某、侯某，先后在榆林市某县境内一煤矿（该煤矿的经济性质为村属集体企业）打工，没有和矿方签订书面劳动合同，矿方也没有为惠某和侯某缴纳工伤保险费。2006年11月份的一天，惠某和侯某先后在井下作业的过程中，煤矿突然冒顶，致惠某、侯某受伤。受伤后均被送往医院抢救治疗，住院期间的医药费由矿方全部支付。出院后，因法律知识的欠缺，惠某、侯某一直没有启动法律程序，和矿方多次商谈赔偿事宜，矿方以各种理由一拖再拖拒不予以依法赔偿直至2007年11月初，无奈之下惠某、侯某于2007年11月初找到陕西东源律师事务所请求予以法律帮助。

（二）办案经过

 惠某、侯某找到陕西东源律师事务所请求予以法律帮助，我们接待了惠某、侯某，详细了解了有关情况后，建议按照法律途径解决，而且按照《工伤保险条例》的规定，当时申请工伤认定的期限仅剩最后3天时间，必须立即启动工伤认定程序。考虑到情况紧急和惠某、侯某的经济状况，我所首先和惠某、侯某建立了代理关系并指派我立即投入工作，最终在法定期限内申请了工伤认定。进入法律程序后，我们还了解到，该煤矿已经在煤炭资源整合的大背景下早于2007年6月份停止生产后就再未进行年检，并列入了榆林市第一批煤矿整合或关闭的名单，煤矿已经人去楼空（煤矿最终于2008年4月在煤炭资源的整合中被关闭，但至今没有进行工商注销登记）。如何使惠某、侯某的权利得到最终的司法保护必须寻求突破口、找到切入点，而且按照法律的规定，申请工伤认定和劳动功能障碍等级鉴定需要较长的时间，必须要做好充分的思想准备和收集大量的证据。为此，在相关部门进行工伤认定和劳动能力鉴定的过程中，我多次在省工商局、市、县煤炭管理局查找煤矿的相关档案资料，并和该煤矿所在地村委进行沟通。经过努力，历时两年的时间，终于于2010年1月份经过劳动争议仲裁程序和一审法院两次开庭审理程序，最终拿到了一审法院的判决，判决煤矿的实际控制人即四隐名股东共同赔偿惠某、侯某共计近20万元。目前，本案还在二审审理中。

（三）法律问题

我们在办理本案的过程中面临如下法律问题需要进行系统论证和分析：

1、仲裁和诉讼主体问题。在我们接受委托后，该煤矿已经停止生产并列入整合或关闭的范围，如何来确定仲裁或诉讼的主体成为面临的一大难题。经过查找相关法律、法规等规定并进行认真分析，根据最高人民法院于2000年给甘肃省高级人民法院的复函即《关于人民法院不宜以一方当事人公司营业执照被吊销，已丧失民事诉讼主体资格为由，裁定驳回起诉问题的复函》（法经【2000】23号）和给辽宁省高级人民法院的复函即《关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》（法经【2000】24号）的规定，以及2008年5月1日施行的《劳动争议调解仲裁法》、2009年1月1日施行的《劳动人事争议仲裁办案规则》第8条、第9条即“发生争议的用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销以及用人单位决定提前解散、歇业，不能承担相关责任的，依法将其出资人、开办单位或主管部门作为共同当事人”、“劳动者与个人承包经营者发生争议，依法向仲裁委员会申请仲裁的，应当将发包的组织和个人承包经营者作为当事人”的规定，我认为可以成为本案当事人参加仲裁或诉讼程序的主体包括：（1）该煤矿；（2）该煤矿的开办单位即村委会或村民小组；（3）主管部门县煤炭局；（4）实际出资人或隐名股东。而在实际操作的层面如何找到该煤矿的实际出资人或隐名股东成为了难点，因为隐名股东均不在工商行政管理局登记，加之煤矿已经被关闭是否已经清算也无从知晓。所以在实际操作时我没有列实际出资人或隐名股东为当事人，而是将该煤矿、该煤矿的开办单位即村委会或村民小组和主管部门县煤炭局列为共同的当事人，期待在仲裁庭或法庭中由裁判机关查明该煤矿的实际出资人或股东，事实上在法院审理过程中法院依法查明了煤矿的实际股东即杜某等四人。

2、责任由谁承担问题。

根据《工伤保险条例》的规定，用人单位有依法为职工或者雇工缴纳工伤保险费的义务，职工或雇工有享受工伤保险待遇的权利。就本案而言，如果矿方给惠某和侯某缴纳了工伤保险费，那么惠某和侯某享受并实现工伤保险待遇的权利应该不存在任何问题，即由工伤保险基金来支付工伤保险待遇；如果该煤矿没有被关闭且在正常生产，那么即使矿方没有缴纳工伤保险费，也由矿方全部承担工伤保险待遇。遗憾的是矿方并没有给惠某和侯某缴纳工伤保险费，而且该煤矿已经被关闭且已人去楼空，如何使惠某和侯某能够使享受工伤保险待遇的权利落到实处显得十分重要。我们认为，根据前述相关法律、法规、规章的规定和最高院复函的精神，以及诉讼法和实体法的相关理论：（1）该煤矿；（2）该煤矿的开办单位即村委会或村民小组；（3）主管部门县煤炭局；（4）实际出资人或隐名股东，作为程序主体参加仲裁和诉讼应该不存在法律上的障碍，但是最终由谁来承担惠某和侯某的工伤待遇赔偿责任，值得探讨。我们认为，一审法院判决由四隐名股东连带承担惠某和侯某的工伤待遇赔偿责任有失偏颇，值得同行共同商榷。

五、结束语

由上可见，虽然国家对三农问题非常重视并加大财政等投入力度，而且在法律或政策层面上对农民工有所倾斜，但农村条件相对艰苦的现状在短时间内将依然存在，而且城市的建设还不得不依靠大批的农民工，这样必然会使农村劳动力向城镇大规模转移，城镇劳动力需求供过于求现象又导致就业竞争激烈，即使是信誉度不高、工作辛苦甚至高危险的就业岗位仍可招到农民工。同时，法律救济的高成本、维权意识不强等使农民工不得不理性地回避事后救济的法律途径，这种恶性循环的局面将导致农民工权益保护状况在短时间内从根本上得不到有效的解决。

最后，笔者引用媒体报道中的一段话作为本文的结语：一提起“农民工”，人们的脑海中就会浮现出穿着过时、灰头土脸等形象。他们在城市里干着最苦最脏最累的活儿却拿着很低的工资，他们建了城里所有的高楼大厦自己却睡在简易房里甚至马路上，总之“农民工”是一个充满辛酸的词汇。如果这个概念真的从现实生活中消失，那将令人欣慰。但是，这样能改变公众称呼的习惯，进而使“农民工”的境遇得到根本性的改变吗？或许，我们更应该付诸于切实的行动，把“城市新移民”的根留住，也许只有这样才能留住城市永久的繁荣和稳定。

（作者地址：陕西省榆林市肤施路中段10号三层    邮编：719000 

  电话：18992262344  0912－3281844）

注：2010年7月全国律协法援及公益事业委员会与陕西省律协“服务农村法治，维护农民权益”交流会论文